Город в негативах

Пояснение к правильному ответу на вопрос выше:

- Минстрой России в прошлом году считал, что полномочия перераспределены более, чем в 50 субъектах РФ; экстраполируя эту цифру можно предположить, что в этом году она уже перевалила за 60. То есть, в большинстве субъектов РФ муниципальные полномочия в сфере градостроительства "как бы" регионализованы

- При этом Минстрой России фиксирует лишь факт перераспределения, который выражается в принятии соответствующего закона; обычно он называется как-то типа "О перераспределении муниципальных полномочий в сфере градостроительной деятельности...". Но никаких критериев к содержанию перераспределяемых полномочий нет. Например, регионалы могут забрать себе утверждение генерального плана, а подготовку документации по планировке территории оставить муниципалам; решают они это на свое усмотрение. Как в такой ситуации считать, что полномочия регионализованы или нет? 🤔

- Выборочность может доходить до абсурда. Например, в Волгоградской области пару лет назад в законе о перераспределении было написано, что регион берет на себя ведение муниципальных ГИСОГД. И все. Напоминаю, что в логике Минстроя России это будет перераспределение. Так что если отбросить всякую ерунду вроде ГИСОГД, выдачи ГПЗУ и т. д. наверное получится, что реально количество "регионализовавшихся" - 40-50 штук

- Однако ключевые полномочия - работу с генпланами и правилами землепользования и застройки - берет еще меньше. По срезу, что мы с Татьяной Гудзь проводили год с лишним назад, из 40 законов только в половине случае забирали, например, утверждение генплана. А подготовку его еще меньше. Так что в целом можно сказать, что "строгая" регионализация произошла только в 20-30 субъектах РФ

- И здесь становится еще интереснее. Регионы могут забирать полномочия не у всех муниципальных образований в своем составе. Пермский край забрал все у Перми, но оставил остальным городам региона. Воронежская область поступила наоборот, оставив все полномочия только Воронежу. Так что таким образом мы можем дисконтировать количество "сверхцентрализовавшихся" до 10-15. Напоминаю, что Минстрой России скорее всего считает, что муниципальные полномочия регионализованы в более, чем 60...

Так что единственный верный ответ на вопрос состоит в том, что никто вообще не может точно сказать, что в этой стране сейчас происходит "в целом". Такие дела, федерализм который мы заслужили 🙃

Немного упростил текст ст. 32 33-ФЗ до понятной картинки (ключевое слово - упростил).

Фактически муниципальные полномочия разделены на три группы:
1) Недопустимые к перераспределению в пользу регионов - могут исполнять только местные власти. Это в основном про неотъемлемые факторы существования местной власти в принципе (бюджет, собственность и т. д.)
2) Допустимые к перераспределению в пользу регионов - могут забрать себе регионы. Что-то вроде как более бытовое и повседневное, что ближе и понятнее жителям
3) Закрепленные за регионом до тех пор, пока он сам их не отдаст муниципалитетам - по умолчанию забрано у местной власти. Что-то более глобальное и ресурсозатратное, требующее экспертизы

Попытка в понимание логики разделения между 2 и 3 конечно у меня не сильно удачная. Вот почему, например, кадастровый учет вести должны регионалы? Ну допустим, им проще общаться с Росреестром. А почему тогда газоснабжение муниципальное, а мусор - региональный? Загадка 🙃

#тяга_к_простоте

ЗАТЯНУВШАЯСЯ РЕВОЛЮЦИЯ ОСУЩЕСТВИЛАСЬ, КОГДА НИКТО УЖЕ НЕ ЖДАЛ

Урбанистам свойственно рассуждать об институтах и инструментах - генплан, ПЗЗ, КРТ и т. д. - а более глобальные изменения из вида упускать. Задумался я об этом, так как вот уже вторую неделю подряд в свободное от срочных дел время занимаюсь чтением нового закона о местном самоуправлении. Да-да, его приняли месяц назад, а вы что, не слышали?

Вообще история законопроекта N 40361-8 феерична. Первые разговоры о том, что 131-ФЗ нужно радикально менять начались еще до голосования по внесению изменений в Конституцию РФ в 2020 году. Сам проект появился на регулейшене еще в конце 2021 года и вызвал возмущение активное обсуждение в профессиональной среде, после чего впал в долгую спячку и многими специалистами уже начал именоваться «мертвым». Поговаривают правда, что законодатель поставил процесс на паузу вовсе не из-за экспертного сообщества, а по причине недовольства ряда субъектов РФ, которые не могли обеспечить быстрое воплощение в жизнь у себя муниципальной реформы. Однако, как и все вносимое моими горячо любимыми сенаторами П. В. Крашенинниковым и А. А. Клишасом, законопроекту все же было суждено превратиться в закон, который тихо и незаметно был подписан президентом 20 марта, и многие, кажется, даже об этом не в курсе до сих пор. Операция по принятию была видимо сверхсекретной.

Изменения, обозначенные в законе, поистине впечатляют – здесь и трансформация контрольных функций субъектов РФ, и изменения в местной политической жизни, и территориальные преобразования. По факту принятие закона окончательно меняет нашу англосаксонского плана модель местного самоуправления на континентальную – такого масштаба изменений не было уже много лет.

Но это все нам, градостроителям, не так интересно, как принципиальный пересмотр зон ответственности в осуществлении управления развитием территорий на местном уровне. Если быть кратким, то, согласно новой модели, все полномочия по работе с местной градостроительной документацией – генеральными планами, нормативами градостроительного проектирования, правилами землепользования и застройки – автоматически переходят в зону ответственности органов государственной власти субъектов РФ, пока те не примут закон, в котором обозначат, что эти полномочия сохраняются за муниципалитетами.

Так что ждем скоро ситуацию, когда за выдачей ГПЗУ нужно будет обращаться напрямую в Минстрой субъекта РФ, будет классно, я уверен. А подробнее о «приколах» новой модели регулирования еще поговорим в будущих постах, благо время есть - закон еще не вступил в силу. Но тема явно обсуждается недостаточно.

#влечение_к_власти

P. S. Отдельно меня раздражает, что теперь уж точно в начале каждого проекта нужно будет спрашивать заказчика, не принят ли у него в регионе такой закон. Ведь кто знает, называют-то они их так, что ты сам никогда не сможешь найти их на консультанте 🫠

P. P. S. Пленарной сессии предшествовало хоровое исполнение «All You Need Is Love». Исполнение очень удачное кстати. Пока лучшее начало научной конференции на моей памяти) Кто не видел – соболезную, переслушайте хотя бы оригинал на досуге

Сходил на «Векторы». Выступил, послушал. За город не спорил, но на юридической секции рассказал про разницу восприятия практики управления развитием территорий у муниципалов и регионалов. Попытка выявить то, что не читается из НПА. Летом будет коллективная статья в «Социологии власти», там подробно.

P. S. За фото спасибо Дарье, прекрасному автору канала «Неформальная урбанизация») Завтра кстати как раз выступления студентов НУГ «Постурбанистические стратегии производства пространства в Москве», приходите. И вообще ВШУ представлена достойно (уже вот и Арктика была!) 🫡

#самореклама

На иллюстрации:
Примерно так Эрнст Мэй, например, описывал «антигородскую» логику развития населенных мест – от скученности в центре (слева) нужно перейти к стабильной агломерации с «человечными» пригородами

ЭФФЕКТИВНОСТЬ VS ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ: КОНФЛИКТ, КОТОРОМУ БЫЛО СУЖДЕНО УБИТЬ РАННЮЮ НЕМЕЦКУЮ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНУЮ МЫСЛЬ

В предыдущих постах мы поговорили об институтах, но институты всегда существуют в политическом контексте. Так и первые практики зонирования в Германии не остались незамеченными национальным правительством. Зарождающееся на местном уровне планирование городов, уже значительно вышедшее за пределы нормирования улиц в Fluchtliniengesetz 1875 года, одновременно прельщало и раздражало власти.

Привлекательность планирования для них выражалось в решении жилищной проблемы. На окраинах немецких городов с середины XIX века из-за высоких темпов миграции из сельской местности отмечалось перенаселение, образовывались стихийные трущобы. Правовая рамка планирования же позволяла проводить изъятие неэффективно используемой собственности, что создавало условия для уплотнения застройки. Мягкое регулирование, устанавливающее ограниченный набор параметров застройки и не разделявшее зоны по функциям, также стимулировало застройщиков активнее строить социальное жилье, смешивая его со сравнительно более рентабельной престижной недвижимостью в рамках одного проекта.

Одновременно планирование раздражало национальное правительство своей независимостью. Все описанные постом выше практики возникали спонтанно; законодательная рамка лишь минимально их ограничивала, но не стимулировала развиваться в том или ином направлении. Гибкость, присущая местному самоуправлению, создавала благодатную почву для «креатива», существовавшего вне рамок воли центрального правительства и его экспансионистской, военизированной политики.

Указанное противоречие сформировало у немецких государственных деятелей тех лет двойственную риторику относительно развития городов. С одной стороны, на практике локальные инициативы почти никак не ограничивались – ведь налаженный конвейер ввода квадратных метров останавливать было страшно (нищих рабочих никто злить не хотел). С другой стороны, чем дальше, тем больше звучали утверждения об опасности становления города в качестве «культурного агента», активней возникали призывы «вернуться к корням» и увидеть истинную красоту бытия в размеренной сельской жизни. «Коммунитарная мораль» – так видные деятели тех лет именовали дух, присущий горожанам. А коммунитарность – это про интернационализм и всякий прочий коммунизм, а коммунизм есть образ жизни от природы негерманский. Так, знаменитый немецкий поэт, Юлиус Лангбен, называл современный ему город «культурным злом», а идеалом пространственной организации человеческого поселения видел крепость (Burg). И таких было много.

Так был заложен основной конфликт немецкого градостроительства начала XX века – конфликт между достижением эффективности и обеспечением политического контроля. Но в любом случае, разрешиться ему было дано еще нескоро, так как в деятельность планировщиков и политиков вскоре вмешалась Первая мировая война. А поменяла Великая война многое – об этом в следующих постах.

#влечение_к_власти #интерес_к_опыту #германия

У НАС ВСЕ БЕСКОНЕЧНЫЕ РЕФОРМЫ. ИНТЕРЕСНО, А У НИХ ТАМ ТОЖЕ САМОЕ?

Вышла наша статья про зарубежный опыт реформирования систем управления развитием территорий. Кто о чем, а я как обычно о каких-то исторических закономерностях: как и в прошлый раз, прочитали за вас сотню древних и не очень иностранных статей по теме градорегулирования. Но в этот раз исследование не про сами институты (к которым тоже вопросы - см. пост выше), а то, как с ними обращаются разные системы. Вопрос рассмотрен с точки зрения управленческой теории.

Отдельно радуюсь, потому что этот текст проделал очень сложный путь. Шутка ли, но большая часть работы написана еще в 2023 году в рамках фундаментального исследования «Методология мониторинга нормотворческой и правоприменительной практики в сфере градостроительной деятельности». Было много планов издать это на английском, но пока адаптировали текст под нашего читателя. Отдельная боль русскоязычной редакции - борьба с разными трактовками одних и тех же понятий в разных правовых системах. Но кажется, по большей части нам удалось эту проблему преодолеть)

#интерес_к_опыту #самореклама

А еще это третий минимально необходимый для защиты текст по теме моей диссертации))

О МОРАТОРИИ НА ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕРЕНИЙ В ГРК РФ

Периодически на том или ином мероприятии, посвященном изменениям в градостроительное законодательство, я слышу две полярные позиции. Представители первой стороны (как правило, общественники и юристы) призывают ограничить возможность внесения изменений в Кодекс, тогда как представители второй (чаще всего, федеральные регуляторы) обвиняют первых в радикализме, и утверждают, что законодательство должно эволюционировать. Первые основным аргументом приводят тезис о необходимости обеспечить стабильность правил игры; вторые твердят о необходимости в короткий срок «совершить большой скачок».

Для меня этот вопрос делится на две части: 1) как часто должны дополняться и систематизироваться нормы и 2) как часто должны меняться институты, которые этими нормами описываются.

В части первой можно отметить, что кодификация – процесс непрерывный. В континентальном понимании кодекс выступает согласованным набором тематических правовых норм, а значит его формирование есть процесс не столько создания норм, сколько их согласования. Поэтому при развитии общественных отношений в сфере (и умножении норм) кодекс может и должен редактироваться. При этом, однако, должна соблюдаться тематическая выстроенность приращения кодекса нормами и тут, безусловно, вопросы к ГрК РФ имеются (в частности, некоторые задают их в отношении глав 2.1 и 6.1 – относятся ли они к градостроительству?). Но в целом ответ на эту часть вопроса – да, ГрК РФ должен иногда меняться.

А вот в части второй обещанный хоттейк – институты, которые этими нормами описываются, должны меняться, как минимум, через принятие нового кодекса, а лучше им и вовсе оставаться стабильными. И тут я, как истинная «горячая голова» выступал бы за мораторий на такое изменение не на год-два, а сразу лет на 10. Ну хотя бы.

Дело в том, что у таких комплексных штук, как институты, есть срок так называемого укорененности. Эта укорененность (embeddedness) определяет, насколько «правила игры» были приняты «игроками», и в науке давно есть понимание, каким институтам нужен какой минимальный срок, чтобы укорениться. Если этот срок не соблюдается, то институту, фактически, отказывается в эффективности раньше времени.

Так вот, с формальными «правилами игры» такой срок – от 10 до 100 лет. А теперь вспомним краткую историю развития институтов развития застроенных территорий в отечественном законодательстве. 2004 год – закреплено понятие правил землепользования и застройки, а значит описан институт несоответствующего использования земельного участка. Проходит 2 года и в 2006 году введен дополнительный институт – РЗТ. Еще 8 лет – РЗТ заменяется на КОТ. Еще пара лет и КОТ уже превращается в КУРТ. 2020-2021 года – КУРТ все, да здравствует КРТ. Опустим здесь рефлексию касательно того, насколько хорош либо плох КРТ (об этом можно еще хоть сотню постов сделать); суть здесь в последовательности развития. Каждый новый институт вводится стремительно на волне дискурса о «неэффективности» предыдущего, и это при том, что эту «эффективность» оценить было невозможно априори. Та же история с ПЗЗ – закрепление в ГрК РФ в 2004, пресекательный срок разработки в 2010, и уже в начале 2010-х дискурс о «неработающих» правилах.

Может показаться, что в примерах выше есть некоторая доля манипуляции (а институт ли РЗТ/КОТ/КУРТ/КРТ?). Но мне видится, что основная проблема тут в дискурсе о «догнать и перегнать» – весь дискурс о «революционности» новых механизмов идет именно от подобной логики рассуждения. Но вот вам второй хоттейк – я в «догнать и перегнать» не верю. Развитие может быть только эволюционным и поступательным, и любая попытка его форсировать ведет лишь к наращиванию этого разрыва. Стыдно вспомнить (да и мало кто знает), но ведь никакого отставания в градостроительной мысли у нашей страны еще в начале XX века не было, а теперь мы вынуждены наступать на те же грабли институционально нестабильности, что та же Франция наступала 50 лет назад. Интересно, а как так получилось?

На мой взгляд, ответ уже дан выше.

#готовность_к_институтам #влечение_к_власти

ДОСТУПНОСТЬ, MIXED-USE И ГИБКОСТЬ: ПЕРВЫЕ ПРАКТИКИ ПРАВОВОГО ЗОНИРОВАНИЯ В ГЕРМАНИИ

Становление первых реальных практик зонирования заняло в Германии довольно продолжительное время. После принятия «закона о дорогах» никакого пресекательного срока (обязательного «дедлайна» разработки) подготовки нового регулирования установлено не было, и города самостоятельно решали, когда и какое регулирование им устанавливать.

Как это обычно и бывает, все началось с нескольких инициативных людей, начавших экспериментировать параллельно в разных частях страны. Сам принцип разделения города на крупные зоны, в каждой из которых будут установлены уникальные ограничения застройки, как считается, принадлежит Рейнхарту Баумайстеру, инженеру Технического Университета Карлсруйе (этот товарищ, вообще, достоин отдельного поста - впечатляюще обогнал свое время). Принцип на тот момент (1876 год) воистину революционный – дальше мышления отдельными кварталами тогда никто не заходил. Применение зональной логики, способствовшей упрощению и удешевлению регулирования, было принято всеми на ура.

Что же касается практической реализации, то первое комплексное регулирование было установлено во Франкфурте-на-Майне в 1891 году (отдельный опыт был и до этого), в чем была большая заслуга довольно продвинутого мэра города, Франца Адикеса. Особенно любопытно, что правила застройки делили город на 6 зон, 2 из которых были зонами смешанной застройки, допускающими смешение жилья, коммерции и легкой промышленности. В отдельные от жилья зоны отделялись только вредные производства; также существовали сепарированные зоны жилья пригородного типа. Предполагалось, что ограниченное смешение видов землепользования повысит комфорт проживания в городе и доступность основных «сервисов» для населения. Так, 130 лет назад по-сути были придуманы модные сегодня mixed-use и 15-минутный город)

Опыт Франкфурта оказался довольно популярным, и вскоре в стране начали множиться практики зонирования. По степени комплексности, конечно, до города-пионера удалось дойти только Берлину, но городов, регулирующих застройку правовым образом, к началу XX века в Германии стало уже много.

#готовность_к_институтам #интерес_к_опыту #германия

ЕВРОПЕЙСКИЕ ИСТОКИ СЕВЕРОАМЕРИКАНСКОЙ МОДЕЛИ, ЛЕГШЕЙ В ОСНОВУ РОССИЙСКОГО ГРАДКОДЕКСА

Часто можно услышать утверждение, что современная российская модель управления пространственным развитием возникла как компромисс между советской и североамериканской моделями. Отсюда проистекает недюжинный интерес многих отечественных планировщиков (включая и меня) к исследованию именно американского опыта.

Однако начинать реконструкцию истоков российской модели с разговора о США преждевременно, так как сами штаты в определенный момент истории импортировали ряд ключевых институтов у другой страны. И была этой страной Германия.

Так, первым нормативным правовым актом в мире, устанавливающим полноценное правовое регулирование землепользования и застройки, принято считать немецкий закон с труднопроизносимым названием Fluchtliniengesetz (Straßen- und Baufluchtengesetz) 1875 года. Несмотря на рудиментарный акцент на планировке улиц и площадей (немцы буквально сокращенно называют его «закон о дорогах»), свойственный монаршей регуляторике старых времен, закон ввел ряд принципов, ставших основой всего современного градорегулирования, в частности:

- Соблюдение прав и законных интересов граждан. Никаких изъятий для публичных нужд без компенсаций, ну почти (§ 13). Путь к отказу от османизаций Парижей

- Локальный характер планирования. Основные полномочия по регулированию планировки закреплены за городскими властями (§ 7-8)

- Фокус на межмуниципальное сотрудничество. В случае возникновения споров между разными муниципалитетами эти споры разрешаются ими самостоятельно; государственная власть выступает медиатором только в случае невозможности достигнуть консенсуса (§ 9)

- Участие общественности в принятии решений. Все проекты планировок улиц и площадей экспонируются публично, а местные власти должны учитывать замечания, поступившие от населения (§ 7)

Хотя напрямую закон и не регулировал застройку, но он создал условия для возникновения множества тематических актов, основанных на обозначенных выше принципах, правовых принципах. Начала подходить к концу эпоха «монарших повелений» и стала формироваться логика вовлечения в процесс управления развитием территорий широкой общественности. И показательно, что закон продержался очень долго - фактически он был отменен только в 1960 году (!!!). Вот это я понимаю разумная стабильность правового регулирования.

Таким образом, «закон о дорогах» произвел маленькую революцию в градостроительной мысли, о которой сейчас, кажется, не знает почти никто. Впрочем, такая судьба постигла почти всю градостроительную мысль Германии конца XIX – начала XX века.
Подробнее о ней – в следующих постах.

P. S. Приложил интересующимся оригинальный текст закона

#готовность_к_институтам #интерес_к_опыту #германия

P. P. S. Все градорегулирование началось с «закона о дорогах». И как после такого не верить во всемогущество транспортников?)

20 ЛЕТ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НАЧАЛО ДОЛГОГО РАЗГОВОРА ГОРОДСКОМ ПРАВЕ

Видится символичным начать контентное наполнение канала по городскому праву в день конференции к двадцатилетию ГрК РФ, проведенной большим коллективом сопричастных (ИЭГ, ТПП РФ, НОСТРОЙ, НОПРИЗ, НОЗА, ЕРЗ РФ*). Сказано было многое, но наиболее срезонировавшей с моей душой темой обсуждения стало, как это сформулировал Леонид Евгеньевич, противостояние «системного» и «проектного» подхода в управлении градостроительной деятельностью. Хотя некоторые спикеры отрицали подобную дихотомию, сложилось ощущение, что по итогу второй сессии вопрос повис в воздухе, и «выветриваться» решительно не собирался. При этом в попытках ответить на него, спикеры то и дело прибегали к аргументу формата «а вот в изначальной версии ГрК РФ…», но в продолжении высказывания, тем не менее, приходили зачастую к прямо противоположным выводам. Неизменным оставалось указание на рекордное количество изменений, внесенных с момента принятия в закон, что существенно повлияло и на его форму, и на его смысловой посыл.

По этой причине кажется, что диалог о городском праве в этом канале стоит начинать с попыток отыскать тот самый изначальный замысел закона; понять, откуда взялась сама отечественная модель управления развитием территорий. Тем более, что подход к такому поиску может быть оформлен совершенно по-разному: на первой сессии вот упомянули про «правое» и «левое» городское планирование – отдельная интересная тема для дискуссии. К этому и приступим в скорейшем времени.

А что касается более эмоционального впечатления, то в особенности вторая часть мероприятия прошла в неожиданно теплой атмосфере. Будто встреча с родственниками, которые хоть иногда и спорят друг с другом, но все равно остаются связанными некой неуловимой неведомой связью. Неудивительно – почти все спикеры так или иначе были причастны к проработке текста ГрК РФ в уже далекие 2000-е. Лично мне не хватило только развернутого комментария Эдуарда Константиновича, благо нам удалось переговорить отдельно после. Смешно, но я сначала было начал представляться (мы не виделись очно года три), но меня оказывается сразу узнали. По-учительски четко, но и как-то по-отечески: «Вас, Роман, помню. На занятия ко мне ходили исправно, вопросы задавали всегда только по делу». Приятно.

P. S. А в качестве графического приложения к первому посту космогония градорегулирования от Марины Владимировны Раковой. Великолепна в своих высказываниях (даже и в невербальных). Как, впрочем, и всегда.

#готовность_к_институтам

* - расшифровавший все аббревиатуры по памяти может считать, что выбил ачивку)