О МОРАТОРИИ НА ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕРЕНИЙ В ГРК РФ

Периодически на том или ином мероприятии, посвященном изменениям в градостроительное законодательство, я слышу две полярные позиции. Представители первой стороны (как правило, общественники и юристы) призывают ограничить возможность внесения изменений в Кодекс, тогда как представители второй (чаще всего, федеральные регуляторы) обвиняют первых в радикализме, и утверждают, что законодательство должно эволюционировать. Первые основным аргументом приводят тезис о необходимости обеспечить стабильность правил игры; вторые твердят о необходимости в короткий срок «совершить большой скачок».

Для меня этот вопрос делится на две части: 1) как часто должны дополняться и систематизироваться нормы и 2) как часто должны меняться институты, которые этими нормами описываются.

В части первой можно отметить, что кодификация – процесс непрерывный. В континентальном понимании кодекс выступает согласованным набором тематических правовых норм, а значит его формирование есть процесс не столько создания норм, сколько их согласования. Поэтому при развитии общественных отношений в сфере (и умножении норм) кодекс может и должен редактироваться. При этом, однако, должна соблюдаться тематическая выстроенность приращения кодекса нормами и тут, безусловно, вопросы к ГрК РФ имеются (в частности, некоторые задают их в отношении глав 2.1 и 6.1 – относятся ли они к градостроительству?). Но в целом ответ на эту часть вопроса – да, ГрК РФ должен иногда меняться.

А вот в части второй обещанный хоттейк – институты, которые этими нормами описываются, должны меняться, как минимум, через принятие нового кодекса, а лучше им и вовсе оставаться стабильными. И тут я, как истинная «горячая голова» выступал бы за мораторий на такое изменение не на год-два, а сразу лет на 10. Ну хотя бы.

Дело в том, что у таких комплексных штук, как институты, есть срок так называемого укорененности. Эта укорененность (embeddedness) определяет, насколько «правила игры» были приняты «игроками», и в науке давно есть понимание, каким институтам нужен какой минимальный срок, чтобы укорениться. Если этот срок не соблюдается, то институту, фактически, отказывается в эффективности раньше времени.

Так вот, с формальными «правилами игры» такой срок – от 10 до 100 лет. А теперь вспомним краткую историю развития институтов развития застроенных территорий в отечественном законодательстве. 2004 год – закреплено понятие правил землепользования и застройки, а значит описан институт несоответствующего использования земельного участка. Проходит 2 года и в 2006 году введен дополнительный институт – РЗТ. Еще 8 лет – РЗТ заменяется на КОТ. Еще пара лет и КОТ уже превращается в КУРТ. 2020-2021 года – КУРТ все, да здравствует КРТ. Опустим здесь рефлексию касательно того, насколько хорош либо плох КРТ (об этом можно еще хоть сотню постов сделать); суть здесь в последовательности развития. Каждый новый институт вводится стремительно на волне дискурса о «неэффективности» предыдущего, и это при том, что эту «эффективность» оценить было невозможно априори. Та же история с ПЗЗ – закрепление в ГрК РФ в 2004, пресекательный срок разработки в 2010, и уже в начале 2010-х дискурс о «неработающих» правилах.

Может показаться, что в примерах выше есть некоторая доля манипуляции (а институт ли РЗТ/КОТ/КУРТ/КРТ?). Но мне видится, что основная проблема тут в дискурсе о «догнать и перегнать» – весь дискурс о «революционности» новых механизмов идет именно от подобной логики рассуждения. Но вот вам второй хоттейк – я в «догнать и перегнать» не верю. Развитие может быть только эволюционным и поступательным, и любая попытка его форсировать ведет лишь к наращиванию этого разрыва. Стыдно вспомнить (да и мало кто знает), но ведь никакого отставания в градостроительной мысли у нашей страны еще в начале XX века не было, а теперь мы вынуждены наступать на те же грабли институционально нестабильности, что та же Франция наступала 50 лет назад. Интересно, а как так получилось?

На мой взгляд, ответ уже дан выше.

#готовность_к_институтам #влечение_к_власти