Свои люди = свои правила: логика доверия в провинциальном обществе

На Апрельской конференции мы с моей чудесной коллегой Настей Черкашовой презентовали исследование о конфигурациях доверия в отношениях ОМСУ и СО НКО, собранное по результатам челябинской экспедиции Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ.

В нашей работе мы попытались ответить на простой, но важный вопрос: на чём держится сотрудничество местной власти и гражданского общества на местах (на институтах или на личных отношениях? на простой выгоде или на общих ценностях?). Для этого мы исследовали взаимодействие органов местного самоуправления и социально ориентированных НКО в 15 муниципалитетах Челябинской области, опираясь на 68 глубинных интервью с представителями НКО и местной власти (включая мэров и их замов).

Что показало исследование?
На локальном уровне в российской провинции доверие в большинстве случаев носит не институциональный, а межличностный характер. Проще говоря, система работает не столько потому, что есть устойчивые и прозрачные правила, сколько потому, что есть «проверенные люди», с которыми уже сложился опыт взаимодействия. При этом институциональное доверие — то есть доверие к процедурам, а не к конкретным персонам — возникает в основном там, где муниципалитет крупнее, богаче, лучше встроен в транспортные и коммуникационные потоки и где уже существует зрелый НКО-сектор. А это скорее редкий случай в масштабах России. В малых же, более изолированных и дотационных муниципалитетах кооперация чаще остаётся персонализированной.

Что это значит?
Ещё Патнэм показывал, что эффективность институтов связана не только с формальными правилами, но и с накопленным запасом социального капитала — привычкой к кооперации, устойчивыми сетями и нормами взаимности. Наш материал показывает, что на муниципальном уровне в России эта логика тоже работает, но с некоторой оговоркой: накопленный социальный капитал не всегда ведёт к формированию эффективных институтов. Очень часто он остаётся «привязан» к конкретным людям. А это значит, что он плохо масштабируется и легко разрушается при смене команды, главы или конфигурации местной власти.

Также логика path dependence предполагает, что даже при формально схожих институтах реальные практики кооперации зависят от того, какие формы коллективной жизни сложились на территории раньше. В нашей экспедиции это особенно интересно. Вот что вы представляете, когда вам говорят об НКО? Обычно это какой-нибудь экологический проект, организация помощи детям или городской клуб. Нас же в сёлах и малых городах всегда (помимо прочих) встречало такое трио: батюшка, казачий атаман и представитель совета ветеранов. Такие вот исторически сложившиеся формы общинности и самоорганизации в провинциальном обществе.

И что с этим делать?
На локальном уровне конфигурация доверия (выгода или идентичность? человек или институт?) показывает, каким образом государство реально присутствует на территории: через безличные процедуры, через сеть посредников или через персональные договорённости. И это в том числе различия по способу встраивания гражданской активности в систему публичной власти. Поэтому проблема эффективности не сводится к дефициту институтов как таковых. Скорее, речь идёт о принципиальном несоответствии между устройством общества и теми управленческими решениями, которые на него универсально накладываются сверху.

Наше исследование показывает, что модели взаимодействия власти и НКО должны учитывать тип локальной среды. Где-то работают формализованные процедуры, а где-то — прежде всего личные сети, репутация и повторяющийся опыт совместной работы. Поэтому задача управления — не заменить живое доверие анонимной бюрократией, а способствовать превращению локальных рабочих связи в устойчивые, но не слишком тяжёлые механизмы кооперации. Это может быть как закрепление удачных практик и создание посреднических площадок, так и развитие муниципальных координаторов или ресурсных посредников, которые умеют работать и с формальными правилами, и с локальными сетями.