Общество защиты левиафанов

Коллеги сейчас обсуждают спор о компетенции между следователями разных ведомств и соответствующую практику ВС. В связи с этим вспоминаются известные споры между пермскими УФАС и УФССП, которые тоже дошли аж до ВС: дела № А50-19906/2014, А50-19907/2014. История восхитительная — антимонопольный орган просто взял и решил проверить материалы исполнительного производства на предмет соблюдения законодательства о защите конкуренции. И три инстанции не нашли в этом ничего страшного, только ВС возмутился.

Вообще говоря, когда (не «если») у нас появится полноценный общий закон об административном производстве, следует предусмотреть в нем норму, аналогичную ч. 8 ст. 151 УПК, согласно которой споры о подследственности разрешает прокурор.

Как часто административисты думают о Римской Империи?

Разумеется, юристы вообще и специалисты по административному праву в частности никак не могут оставаться в стороне от одного из главных мемов последнего времени.

По стечению обстоятельств считается, что римским правом должны бы интересоваться исключительно цивилисты — и то лишь римским частным правом. И это несмотря на то, что любой, кто откроет первую же книгу Дигест Юстиниана, увидит сначала как раз нормы публичного права. С таких норм начинается и Кодекс Юстиниана, и более ранний Кодекс Феодосия. И вообще несколько странным выглядит мнение, согласно которому административное право просто взяло и возникло в конце XVIII в. Разумеется, если существует государственный аппарат, то существует и административное право, а уж насколько оно развито и в какой мере выделяется самим правопорядком — совсем другая история. Ну а в Римской Империи, особенно поздней, на неразвитость административного права точно жаловаться не приходилось. К слову, самые умные из варварских правителей в V в. (Теодорих, например) особенно оценили римскую систему налоговых органов.

Так что и преподавание административного права стоит начинать со знаменитого деления права на частное и публичное по Ульпиану (особенно учитывая, что сам он был чиновником). А римские термины и сейчас прекрасно используются: например, в австрийских учебниках можно увидеть совершенно правильную мысль о том, что в рамках административного права изучается реализация imperium. Как говорится, вместо тысячи слов!

По опыту следует заметить, что и наши студенты тоже думают о Римской Империи. Достаточно задать вопрос примерно такого вида: «Орган контроля по результатам проверки выдал контролируемому лицу предписание. Это реализация imperium или dominium?».

Геррнритт

Лучшая в юридическом наследии Российской Империи работа по административному процессу — «Административная юстиция в России» С. А. Корфа. А из наследия Австрийской или, вернее, Австро-Венгерской Империи — «Административное производство» («Das Verwaltungsverfahren») Р. Геррнритта (R. Herrnritt). Издана эта книга в Вене в 1932 г., т. е. через 14 лет после того, как Австро-Венгрия перестала существовать. Но если в России к этому времени от имперской государственной традиции осталось, мягко говоря, очень мало, то в Австрии традиция не прерывалась и во многом продолжается до сих пор.

Автор этой книги родился в Праге в 1865 г., окончил Венский университет, где в 1888 г. защитил докторскую диссертацию (в Австрии как тогда, так и сейчас степень Doctor juris, т. е. доктор права, примерно соответствует нашей нынешней степени кандидата наук). В дальнейшем был чиновником Министерства культуры и образования (Ministerium für Kultus und Unterricht). Прошел хабилитацию (Habilitation) — своего рода аналог нынешней защиты докторской диссертации в России — причем дважды: сначала, в 1897 г., по административной науке и административному праву, а затем, в 1901 г., по государственному праву. С 1903 г. был экстраординарным профессором в Венском университете, а с 1904 г.— ординарным профессором Высшей технической школе. Был судьей высшей судебной инстанции Австрии, рассматривающей административные дела,— Административной судебной палаты (Verwaltungsgerichtshof) с 1909 г., а в 1930 г. стал там председателем сената. Прожил до 1945 г., буквально несколько месяцев не дожив до воссоздания Административной судебной палаты.

Вообще-то при рождении нашего героя звали несколько иначе: Rudolf Herrmann von Herrnritt. Фамилию пришлось изменить в связи с принятием в Австрии в 1919 г. Закона об отмене дворянства (Adelsaufhebungsgesetz). Кстати, этот закон применяется в Австрии и в наши дни: несколько лет назад главу дома Габсбургов привлекли к административной ответственности за незаконное использование дворянского титула. Оспорить решение о привлечении к ответственности не удалось, а само дело об оспаривании этого решения интересно само по себе, о нем тоже поговорим при случае.

Специально для подписчиков, владеющих немецким (русского перевода не существует),— opus magnum Геррнритта. Особенно рекомендуется к прочтению тем, кто полагает, что производство по делам об административных правонарушениях — советское изобретение: император Иосиф II, современник нашей Екатерины II (и, кстати, союзник России, даже в Крыму бывал, вот на кого должны ориентироваться европейские политики!) почему-то не знал об этом.

Общество защиты левиафанов pinned «Карл Шмитт говорил, что современный Левиафан, т. е. современное государство — это одновременно Бог, человек, зверь и машина (Gott und Tier und Mensch und Maschine). Юристы, занимающиеся административным правом, могут постоянно убеждаться в этом на практике.…»

Интересная новость. Мировой судья судебного участка № 423 Таганского района г. Москвы рассмотрел дело № 5-1474/423/2023 о привлечении Министерства просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России) к административной ответственности по ч. 1 ст. 13.11 КоАП.

Постановление пока еще не отписано, но в качестве привлекаемого лица указано именно Минпросвещения России, а не какое-либо его должностное лицо (привет ч. 4, 5 ст. 2.1 КоАП!). Если все действительно так, то это достаточно редкий пример привлечения к административной ответственности государственного органа (причем в самом что ни на есть узком смысле, т. е. организационном). Практика, надо сказать, неоднозначная: один федеральный орган исполнительной власти направляет материалы мировому судье, а тот привлекает другой федеральный орган исполнительной власти к административной ответственности. Впрочем, ждем с нетерпением самого постановления. Будет очень интересно, конечно, если оно еще и обжаловано будет.

В продолжение темы об административных органах в функциональном смысле — несколько необычных (на первый взгляд) примеров.

1. Высшая квалификационная коллегия судей (ВККС): см., например, решение ВС от 16.06.2016 по делу № АКПИ16-471 и апелляционное определение Апелляционной коллегии ВС от 06.09.2016 № АПЛ16-359. Административных дел в порядке гл. 22 КАС об оспаривании решений ВККС не так уж и мало, но конкретно это дело интересно тем, что в рамках него Председатель СК России оспаривал (безуспешно в итоге) отказ ВККС в возбуждении уголовного дела в отношении судьи (п. 4 ч. 1 ст. 448 УПК).

2. Высшее учебное заведение или научная организация — при оспаривании результата экзамена или защиты диссертации: см. п. 37 Обзора судебной практики ВС № 4 (2021) и вопрос 1 по делам, возникающим из публичных правоотношений, в Обзоре судебной практики ВС за четвертый квартал 2010 г. В последнем случае речь идет еще ранее действовавшей гл. 25 ГПК, но сейчас, естественно, это применимо к производству в порядке гл. 22 КАС. А решения такого рода, несомненно, являются административными актами, хотя и довольно специфическими — в этом мы с некоторым опозданием повторяем германский подход (в германском административном праве существует понятие Verwaltungsakt mit Beurteilungsspielraum — административный акт с пространством для экспертной оценки, которое применимо и в данном случае).

3. Банк, исполняющий требования, содержащиеся в исполнительном документе — при оспаривании его действий (бездействия), см. преамбулу Обзора судебной практики разрешения судами споров, связанных с принудительным исполнением требований исполнительных документов банками и иными кредитными организациями, утвержденного постановлением Президиума ВС от 16.06.2021.

А уж случаев, когда в качестве административного органа в функциональном смысле выступают Банк России, государственные корпорации и т. д., и вовсе не счесть.

Административный орган в функциональном смысле

У постановления Пленума ВС от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» немало достоинств: поскольку общего закона об административном производстве в России (пока?) нет, это постановление отчасти выполняет его функции. Выполняет, можно сказать, паллиативно, ведь заменить такой закон оно не в состоянии, но даже в этом качестве постановление весьма полезно. Сегодня, впрочем, речь не обо всем постановлении, а только о п. 1—7, и то лишь в той мере, в какой в них говорится о «других органах и организациях, наделенных публичными полномочиями».

В постсоветский период многие наши юристы некритически воспринимают концепцию разделения властей, восходящей еще к Монтескье (который вообще-то не претендовал на построение глобальных теорий, объясняющих все вокруг). Это приводит к тому, что если орган или организация не отнесены нормативным актом (указом Президента, например) к числу органов исполнительной власти, то и решения такого органа с большой неохотой признаются административными актами; то же справедливо и для действий. Лучше было бы тогда уж пользоваться концепцией Кельзена, которая исходит не из разделения властей, а из разделения функций (на правотворческие и правоприменительные).

Как ни странно это прозвучит для тех, кто воспитывался на римском праве, на помощь приходит не столько материальное право, сколько процессуальное. Возьмем для примера ст. 197 АПК, в которой говорится об «иных органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями». Такая же норма есть в ст. 218 КАС, а вот КоАП в этом отношении ни о чем прямо ни говорит, как, впрочем, и во многих других отношениях. Постановление, о котором сказано выше, вполне правильно подчеркивает возможность оспаривания решений организаций, которые в функциональном смысле являются административными органами, и это прекрасно (еще хорошо бы про КоАП что-нибудь подобное написали, но это отдельная тема).

Наглядно этот вопрос виден на примере дела № А40-255867/2016. Оспариваются действия бюро технической инвентаризации (БТИ), выразившиеся в изменении статуса объекта недвижимости в техническом учете. БТИ ссылается на то, что его действия вообще нельзя оспорить в порядке гл. 24 АПК, поскольку оно не является административным органом. Суды отклоняют этот довод и указывают, что хотя БТИ не является административным органом в организационном смысле, оно является таким органом в функциональном смысле.

Карл Шмитт говорил, что современный Левиафан, т. е. современное государство — это одновременно Бог, человек, зверь и машина (Gott und Tier und Mensch und Maschine). Юристы, занимающиеся административным правом, могут постоянно убеждаться в этом на практике. Но увидеть (или, вернее, почувствовать) все четыре аспекта сразу получается не у всех, что приводит к разнообразным заблуждениям. Вот одно из них: дело об оспаривании административного акта в порядке гл. 22 КАС или гл. 24 АПК многими почему-то рассматривается как «спор с государством», тогда как в действительности это всего лишь проверка того, правильно ли административный орган применил волю государства: Бог (первый из аспектов Левиафана) не может быть неправ просто по самой своей природе! Другая проблема состоит в том, что на административное право и особенно на административный процесс часто смотрят с точки зрения частного интереса; мол, самое главное — защитить права частного лица. Однако в действительности гораздо важнее, если угодно, гармония правопорядка в целом: Шмитт называл это «мышлением порядка» — Ordnungsdenken. Именно такое мышление в действительности полезнее всего для административистов как с точки зрения практики, так и с точки зрения теории.

Channel photo updated

Channel created