Административный орган в функциональном смысле

У постановления Пленума ВС от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» немало достоинств: поскольку общего закона об административном производстве в России (пока?) нет, это постановление отчасти выполняет его функции. Выполняет, можно сказать, паллиативно, ведь заменить такой закон оно не в состоянии, но даже в этом качестве постановление весьма полезно. Сегодня, впрочем, речь не обо всем постановлении, а только о п. 1—7, и то лишь в той мере, в какой в них говорится о «других органах и организациях, наделенных публичными полномочиями».

В постсоветский период многие наши юристы некритически воспринимают концепцию разделения властей, восходящей еще к Монтескье (который вообще-то не претендовал на построение глобальных теорий, объясняющих все вокруг). Это приводит к тому, что если орган или организация не отнесены нормативным актом (указом Президента, например) к числу органов исполнительной власти, то и решения такого органа с большой неохотой признаются административными актами; то же справедливо и для действий. Лучше было бы тогда уж пользоваться концепцией Кельзена, которая исходит не из разделения властей, а из разделения функций (на правотворческие и правоприменительные).

Как ни странно это прозвучит для тех, кто воспитывался на римском праве, на помощь приходит не столько материальное право, сколько процессуальное. Возьмем для примера ст. 197 АПК, в которой говорится об «иных органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями». Такая же норма есть в ст. 218 КАС, а вот КоАП в этом отношении ни о чем прямо ни говорит, как, впрочем, и во многих других отношениях. Постановление, о котором сказано выше, вполне правильно подчеркивает возможность оспаривания решений организаций, которые в функциональном смысле являются административными органами, и это прекрасно (еще хорошо бы про КоАП что-нибудь подобное написали, но это отдельная тема).

Наглядно этот вопрос виден на примере дела № А40-255867/2016. Оспариваются действия бюро технической инвентаризации (БТИ), выразившиеся в изменении статуса объекта недвижимости в техническом учете. БТИ ссылается на то, что его действия вообще нельзя оспорить в порядке гл. 24 АПК, поскольку оно не является административным органом. Суды отклоняют этот довод и указывают, что хотя БТИ не является административным органом в организационном смысле, оно является таким органом в функциональном смысле.