Часть 1. [Тогдá] Идею создания Агентства по международному развитию (USAID) с самого начала сопровождал спор о будущем американской внешней политики, направленности и характере зарубежной помощи, продолжительности и структуре соответствующих программ. В начале 1960-х гг. команда Дж.Кеннеди планировала не только объединить ведомства, которые координируют техническую, гуманитарную и иные виды помощи, но и переосмыслить подходы к взаимодействию с развивающимися странами на более длительную перспективу в условиях усиления представлений о распространении «коммунистической угрозы». Но фактор «холодной войны» не являлся единственным импульсом к развитию этой сферы. Как отмечал государственный секретарь Д.Раск (1961-1969), даже вне контекста соперничества с СССР так или иначе существовала бы потребность в переосмыслении подходов к программам зарубежной помощи ввиду структурных проблем. На этапе формирования АМР в работе ведомств, выполнявших программы зарубежной помощи в разное время до 1961 г., прослеживались проблемы в управлении, планировании и реализации.
22 марта 1961 г. в специальном послании Конгрессу Дж.Кеннеди, отстаивая необходимость внедрения новых подходов, подчеркнул неэффективность, «бюрократическую фрагментированность, громоздкость и медлительность» существующих программ. В рамках обсуждения законопроекта по учреждению АМР в Конгрессе (хотя создание АМР является инициативой исполнительной власти, администрацией Дж.Кеннеди было принято решение провести закон через Конгресс для формирования консенсуса и упрощения согласования бюджета на нужды программ зарубежной помощи США) убежденность в том, что старые подходы не привели к ожидаемым результатам, аргументировалась четырьмя главными проблемами американских программ помощи:
(1) коррупцией;
(2) нежеланием и/или неспособностью местного населения обеспечить собственную безопасность;
(3) затяжным ежегодным процессом согласования финансирования;
(4) недостатком стратегического планирования.
Негативное представление о прежних подходах к зарубежной помощи, с одной стороны, привлекало поддержку идеи создания нового механизма, а с другой – порождало скепсис. При наличии разросшегося бюрократического аппарата реформаторы предлагали создать еще одно крупное ведомство, результаты деятельности которого должны были напрямую определять успехи демократического мира в биполярном противостоянии с СССР. Такая логика отображает описанный Г.Фостером и А.Ярмолинским один из четырех «парадоксов мощи» – парадокс сложности бюрократического механизма.
Дж.Кеннеди отстаивал необходимость формирования упорядоченного механизма помощи не только для решения задач НБ, но и содействия развитию экономик развивающихся государств. Подкрепление задачи моральным обязательством США оказать помощь нуждающимся странам и тезисом о том, что централизованный подход к зарубежной помощи является «единственным» контраргументом в борьбе с «противниками свободы», сделало ее безальтернативной, а цели АМР – достаточно широко сформулированными, чтобы обеспечить работу ведомства на десятилетия вперед. Хотя согласно первоначальной концепции, цель АМР - выстраивать систему, которая позволит развивающимся странам достичь устойчивого роста, координируя усилия с развитыми странами (см. труды У.Ростоу и М.Милликана).