Сегодня разбираем подпункт 1 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ. Норма, которая на мой взгляд написана не очень удачно.
Цитата (в сокращении, но суть сохранена):
«В границах территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, являющихся объектами культурного наследия…»
Перед нами классический пример «лоскутного» регулирования: в одну фразу пытались вместить всё — запреты, исключения, специальные случаи. Результат — норма, которая сложна для восприятия, порождает коллизии и часто парализует необходимую хозяйственную деятельность.
Что не так с этой нормой?
1. Синтаксическая перегрузка и неопределённость
Одно предложение растянулось на полстраницы. В нём смешаны:
— запрет на строительство и увеличение объёмно-пространственных характеристик;
— запрет на земляные, строительные, мелиоративные и «иные» работы;
— длинный перечень исключений (работы по сохранению, сохранение среды, капремонт в многоквартирных домах-памятниках и т.д.).
Такая конструкция создаёт высокий риск разночтений.
2. Избыточность запретов
Если толковать норму буквально, на территории памятника и ансамбля запрещены вообще все виды работ, кроме тех, что прямо перечислены в исключениях. Это означает, что любое перемещение грунта, посадка или рубка деревьев, прокладка коммуникаций — всё это формально попадает под запрет.
Либо такие работы пытаются «подтянуть» под понятие «работ по сохранению», что неоправданно расширяет это понятие. Либо они становятся невозможными. На практике это приводит к ситуациям, когда невозможно подвести к памятнику газ или электричество.
3. Провал в регулировании текущего содержания
В исключения попал капитальный ремонт многоквартирных домов-памятников. Но где текущее содержание? Если капремонт добавили как исключение, то текущее содержание должно было быть там же.
Но здесь как раз и кроется системная проблема: если продолжать идти по пути «разрешили капремонт — добавим ещё текущее содержание — потом ещё что-то», норма превратится в бесконечный список, который всё равно будет кого-то забывать. Структура изначально порочна.
4. Несогласованность с другими нормами
Пункт 1 категорически запрещает увеличение объёмно-пространственных характеристик. Однако реставрация с приспособлением для современного использования иногда требует изменения объёмов — например, пристройки лифтовой шахты.
Но здесь важно подчеркнуть: увеличение объёмно-пространственных характеристик ОКН — это крайняя мера, допустимая далеко не во всех случаях и не для всех объектов. Такое решение должно быть тщательно обосновано в ГИКЭ и не приводить к искажению исторического облика памятника.
Почему так получилось?
Норма писалась в разное время, в неё неоднократно вносились точечные изменения. Каждый законодатель добавлял нужное ему исключение, не оглядываясь на общую конструкцию. В итоге получился «правовой винегрет», который трудно читать и ещё труднее применять.
Что делать?
Назрела необходимость полной переработки структуры подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1. Вместо бесконечных запретов с исключениями логичнее пойти по пути:
1. Установить исчерпывающий перечень запретов .
2. Установить исчерпывающий перечень исключений из запретов.
3. Ввести общее разрешительное правило для всех иных работ, не подпадающих под запреты, но с обязательным условием: такие работы допускаются только при обеспечении сохранности памятника и его среды и по согласованию с органом охраны.
Прилагаю мое предложение по редакции подпункта 1 пункта 1 статьи. 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ.
Коллеги, как вам такая конструкция? Что добавили бы или изменили? Жду комментарии и предложения.