«Недостойное правление» в РФ: госуправление, реформы и кадровая политика

На фоне очередных перетасовок в правительстве решил написать о том, а что собственно происходит с государственным управлением в РФ: почему Россия регулярно занимает незавидные места в разного рода рейтингах вроде World Governance Indicators Всемирного банка или Индекса восприятия коррупции Transparency International (нежелательная организация)? Вряд ли дело в том, что наши чиновники какие-то редкостно некомпетентные относительно своих зарубежных коллег или в низком уровне человеческого капитала в общем в стране (он довольно высокий).

В книге «Недостойное правление. Политика в современной России», которую я уже много раз советовал почитать, политолог Владимир Гельман пишет о том, как в РФ сложился правопорядок недостойного правления (bad governance), характеристиками которого «являются извлечение ренты и коррупция как принципы управления государством, низкое качество государственного регулирования, а также фундаментальное нарушение и/или извращение принципов верховенства права». Недостойное правление стоит на трех китах: «"кумовской" капитализм, электоральный авторитаризм и низкое качество государства», которые сложились по итогам неудачной трансформации 1990-х и провальной попытки одновременно перейти к демократии и рыночной экономике. Проблема недостойного правления заключается в том, что такой институциональный порядок сложно изменить, поскольку он является негативным равновесием: несмотря на то, что он препятствует развитию страны в целом, правящие элиты и автократа все устраивает, потому что он позволяет извлекать ренту и продлевать власть, а его смена черевата большими рисками и издержками. Элиты могут либо легко извлекать прибыли (правда, с некоторыми рисками для себя) из доения ресурсов в условиях ограниченной конкуренции (если речь о крупном бизнесе), либо добывать коррупционную ренту (если речь о бюрократии). Автократу норм, потому что правопорядок способствует продлению его власти — долгосрочного экономического роста нет, а значит нет богатого населения и спроса на политические перемены, распределение ренты можно использовать для обеспечения лояльности элит, а власть — сконцентрировать в своих руках (а у нас вообще персоналистская автократия, так что этот поинт важен вдвойне).

Но при этом нельзя сказать, что авторитарная власть не заинтересована в экономическом развитии вообще: правящим группам важно увеличивать собственную ренту, а автократу — обеспечивать хотя бы приемлемый уровень жизни населения для обеспечения политической стабильности. Поэтому какие-то реформы и нововведения устраивать приходится, а также стараться обеспечить должную компетенцию в жизненно необходимых для режима сферах. Реформы могут вызвать как сопротивление отдельных представителей элит, чьи интересы они затрагивают, так и бюрократии — здесь важен мощный политический патронаж сверху, а также мощная коалиция сторонников, чтобы продавить какие-либо перемены. Без них реформы провалятся и не будут доведены до конца. Что касается отдельных важных для режима или персонально автократа сфер или проектов, то для этого образовываются т.н. карманы эффективности, о которых я уже рассказывал тут ранее — под мощным политическим патронажем и вне общих правил создается структура с некоторой автономией и под руководством действительно компетентных людей, которые на своем ограниченном поле развивают отдельные истории успеха.

Кадровая политика в такой системе стоится на следующих предпосылках: 1) автократу нужно обеспечить рост тех людей, которые лояльны ему лично; 2) при этом не продвигать совсем уж идиотов и назначать на важные для выживания режима должности компетентных бюрократов; 3) поддерживать баланс между интересами и силой разных правящих групп, выходцами из которых могут являться те или иные фигуры. Эмпирика подтверждает, что наиболее безопасной и рациональной для недемократического правителя стратегией была бы низкая ротация элит, поскольку она позволяет постепенно и стабильно менять кадры без резких перемен.