Профессор права и действительный статский советник Николай Коркунов, говоря о законе в Российской империи, отмечал, что Россия и до 1905 года не была абсолютистской монархией и потому для того чтобы проект стал законом одной воли императора недостаточно.

Закон должен был обязательно пройти обсуждение в Государственном совете. Все правовые
нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, Коркунов утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без Высочайшей подписи». Профессор Александр Градовский добавлял, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности».

Почему было важно отличать законы от указов? Потому что законы в обязательном порядке входили в "Свод законов Российской империи", а указы не входили. Любой указ императора, изменяющий общие правила, мог касаться лишь частных случаев и являлся временной нормой.