Существует так называемое «кельзеновское» представление об административном акте как об индивидуальной правовой норме. Административный акт согласно этому представлению является нормативным, просто сама нормативность распространяется лишь на его адресата. Правильнее это представление называть «кельзеновско-мерклевским», а еще правильнее, пожалуй, просто «австрийским», так как и у более ранних авторов прослеживаются как минимум его истоки. У нас такое представление обычно всерьез не воспринимают, думая про себя, что оно слишком мудреное. Но есть по меньшей мере одна административно-правовая проблема, которая может быть успешно устранена именно с его помощью.

В Германии существует институт так называемого общего распоряжения — Allgemeinverfügung, предусмотренный § 35 VwVfG (германского Закона об административном производстве). Так называют административный акт, либо адресованный определенному или определимому кругу лиц, либо касающийся публично-правовых свойств вещи. В нашей доктрине о таких правовых актах писала Л. А. Мицкевич, называя их «актами двойственной правовой природы». И эта природа, прямо скажем, действительно представляет собой проблему: акт вроде как ненормативный, но вроде как в то же время и (немножечко) нормативный.

Так вот, если считать все индивидуальные административные акты нормативными, эта проблема будет даже не разрешена, а именно устранена. Просто нормативность может различаться по кругу лиц. Другое дело, что, видимо, придется несколько переосмыслить практику (см. абз. 3 п. 2 постановления Пленума ВС от 25.12.2018 № 50): пусть правовой акт, устанавливающий правовой режим объекта публичного права, является нормативным, но не является ли он хотя бы в некоторых случаях при этом индивидуальным? Особенно если это просто решение административного органа. Как бы то ни было, идея индивидуальной нормы в административном праве заслуживает большего внимания, чем то, которое ей до сих пор уделялось.