NHS National Programme for IT: единая электронная карта на всю Британию и 9,8 млрд фунтов на выходе из проекта

В 2002 году Министерство здравоохранения Великобритании запустило программу по созданию единой электронной медицинской карты для каждого пациента NHS в Англии. Вместо того чтобы дать сотням трастов внедрять IT-системы самостоятельно, министерство заключило централизованные контракты по регионам с четырьмя подрядчиками. Первоначальный бюджет составлял 2,3 млрд фунтов на три года.

К августу 2011 года из бюджета было потрачено 7,3 млрд фунтов, и Комитет по госрасходам рекомендовал закрыть программу. В сентябре правительство объявило об ускоренном демонтаже — обзор Кабмина пришел к выводу, что программа «не выполнила и не может выполнить первоначальную задачу». Комитет назвал происшедшее одним из самых дорогостоящих и провальных контрактов в истории госзакупок страны.

Что хотели сделать

Централизованная модель с небольшим числом подрядчиков выглядела логичным решением: единые контракты обещали более низкую цену за счет масштаба и техническую совместимость систем между больницами, недостижимую при независимом выборе систем сотнями трастов.

Где произошел сбой

Модель сконцентрировала весь риск поставки на нескольких контрактах. Система для крупнейшего региона — Lorenzo от iSOFT — на момент подписания контракта еще разрабатывалась и нигде не эксплуатировалась в сопоставимом масштабе. Сроки внедрения срывались год за годом.

Когда коммерческие риски оказались выше ожиданий, два из четырех поставщиков вышли из проекта: Accenture — в 2006 году, не желая нести убытки по неисполнимым требованиям, Fujitsu — в 2008 году, на фоне спора об объеме работ. Спор с Fujitsu обернулся разбирательством с судебными издержками в 31,5 млн фунтов к 2013 году.

Точкой невозврата стало решение не пересматривать саму модель после ухода двух из четырех поставщиков, а передать регионы оставшимся и продолжить программу в прежней архитектуре — с тем же принципом, но меньшим числом более уязвимых точек отказа.

Сколько это стоило

К закрытию программы было потрачено 7,3 млрд фунтов. Прогноз министерства по итоговой стоимости, без учета несогласованных затрат по CSC и спора с Fujitsu, составлял 9,8 млрд; в более широких оценках — 12,7 млрд. По данным Комитета за 2013 год, из заявленных 10,7 млрд фунтов ожидаемой пользы две трети так и не были получены. Пересмотренное соглашение с CSC в 2013 году сэкономило более 1 млрд за счет отмены эксклюзивных прав подрядчика на регион.

Что из этого следует

Три вопроса переносятся на любую программу с риском, сконцентрированным в нескольких контрактах. Проверяется ли модель на сценарий отказа хотя бы одного поставщика, или ее эффективность признается доказанной за счет экономии на масштабе. Запускает ли выход подрядчика пересмотр модели доставки, или программа продолжается в прежней архитектуре. Проверяется ли прогресс независимым органом регулярно, или организация годами оценивает себя сама.
Место в методике АЦТ

Прямо к ситуации относится управление рисками проектов (B4-02, группа B, 30 часов, сложный): оценка вероятности, что концентрация поставки в нескольких контрактах создаст катастрофические единые точки отказа, до подписания контрактов. Второй уровень — управление портфелем проектов (B4-04, 42 часа): централизованный контроль над параллельными контрактами программы, включая пересмотр приоритетов при выходе одного из участников, а не механическую передачу его обязательств оставшимся.

Оба инструмента дают основание для решения о модели поставки, но не гарантируют, что решение будет принято при первых тревожных сигналах. Уход двух подрядчиков из четырех был достаточным основанием — программу продолжили без изменений.

Отдельные компоненты в результате заработали: национальная сеть передачи данных и система обмена рентгеновскими снимками использовались годами после закрытия остальной программы. Не сработал центральный замысел — единая карта пациента через несколько крупных контрактов. Чем дольше модель сохранялась после первых отказов поставщиков, тем дороже обходилось признание, что она не работает.