Rule by law против rule of law.

Одним из ключевых критериев качества публичного управления считается соблюдение принципа верховенства права (rule of law). Это важнейший институт, определяющий правила, по которым функционируют общество и государство. Если принцип соблюдается, то в обществе снижается неопределенность относительно устойчивости правил и соглашений, а индивиды и организации могут планировать более долгосрочные стратегии. Прозрачные и одинаковые для всех условия повышают доверие, как друг к другу, так и к институтам, в целом.

Однако в авторитарных государствах чаще встречается обратный принцип, который заключается в управлении посредством права (rule by law). Это значит, что законодательство вместо свода общих для всех правил становится инструментом, с помощью которого осуществляется управление. Такой подход диктует ситуативное и избирательное применение правовых норм, что дает значительные преимущества тем, кто имеет возможность прямо и неформально влиять на исполнительную и судебную ветви власти. И это логичное развитие событий в странах со слабыми институтами: когда государство не в силах (или не желает) наделять властью формальные институты, неформальные правила начинают доминировать.

В России мы можем наблюдать это повсеместно. Существует множество норм, которые применяются избирательно, и ни для кого это не секрет. С точки зрения политической науки, тут всё однозначно - принцип rule by law существенно снижает качество публичного управления. Да и, в целом, его применение чревато негативными экономическими и социальными эффектами: от ухудшения бизнес-климата до утечки мозгов. Правда, есть мнение, что реализация этого принципа позволяет стабилизировать сам режим, поддерживать его устойчивость и снизить неопределенность для той части элиты, которая имеет наибольшее политическое влияние.

Но в этом посте я бы хотел отдельно отметить ещё одно следствие rule by law - это возникновение огромного числа правовых норм, которые принимаются (часто в спешке) для решения конкретной проблемы управления, а потом "живут своей жизнью". Обычно это карательные нормы, которые в дальнейшем используются для борьбы с оппонентами, или нормы регулирования бизнеса, применяемые для недобросовестной конкуренции, но бывают и совсем экстраординарные ситуации. В качестве примера можно привести очередной абсурдный случай в российской науке: Роскомнадзор составил протокол об административном правонарушении в отношении Амурского государственного университета за выпуск научного журнала "Теоретическая и прикладная лингвистика". В лицензии указано, что журнал издается на русском и английском языках. Но вот в какой-то статье на русском языке были приведены примеры из немецкого языка, и у сотрудника РКН сразу возникли вопросы.

А совсем недавно мы возмущались запросом Прокуратуры в РАНХиГС, который возник тоже как инструмент управления посредством права. И в этом ещё один важный аспект реализации rule by law: если изначально он используется верхушкой элиты для решения проблем, как им кажется, национального масштаба, то в дальнейшем происходит диффузия этой управленческой практики по всем этажам властной иерархии. И когда инструмент попадает в руки недобросовестных правоприменителей на низших этажах, контролировать эти процессы уже нет возможности, кроме как в ручном режиме, ведь верховенство права не работает. Тогда управление посредством права превращается из института, поддерживающего режим, в фактор его разбалансировки и нестабильности.
#публичноеуправление